NS Avocats Expropriation et utilité publique des baux commerciaux.

Expropriation / Qu’est-ce que l’expropriation d’un bail commercial ?

L’expropriation constitue une procédure exceptionnelle permettant à l’autorité publique d’acquérir des biens immobiliers appartenant à des personnes privées pour réaliser des projets d’intérêt général. Cette dérogation au droit commun de la propriété repose sur le concept fondamental d’utilité publique, véritable clé de voûte du dispositif.

Le cadre juridique de l’expropriation s’ancre dans plusieurs textes fondamentaux. L’article 545 du Code civil précise qu’une cession forcée de propriété n’est possible que « pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité ». Ce principe est également consacré par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ainsi que par l’article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme.

Expropriation pour cause d’utilité publique

Pour qu’une opération soit reconnue d’utilité publique, cette dernière doit satisfaire à une triple exigence :

1. Présenter un intérêt général avéré
2. Ne pas pouvoir être réalisée avec des biens déjà détenus par l’expropriant
3. Offrir un bilan coûts-avantages favorable.

Ce dernier point implique que les atteintes à la propriété privée et les inconvénients sociaux ou économiques ne doivent pas être excessifs au regard de l’intérêt du projet. Le Conseil d’État a notamment jugé qu’une opération répondant à une finalité d’intérêt général mais pour laquelle l’atteinte aux droits de propriété et le coût paraissaient excessifs ne pouvait être déclarée d’utilité publique.

La procédure débute par une enquête publique destinée à informer les citoyens et recueillir leurs observations. Un commissaire enquêteur conduit cette phase cruciale avant de formuler son avis. Selon l’importance du projet, le préfet, le ministre compétent ou le Conseil d’État prononce ensuite la déclaration d’utilité publique (DUP) par arrêté ou décret.

Cette déclaration doit intervenir dans l’année suivant la clôture de l’enquête (18 mois si elle requiert un décret en Conseil d’État) et précise le délai d’expropriation, généralement limité à cinq ans, mais pouvant atteindre dix ans pour certains projets liés à des documents d’urbanisme. Une prorogation unique est possible pour une durée égale ou inférieure à la durée initiale.

La DUP n’entraîne pas de transfert automatique de propriété mais ouvre un droit de délaissement pour les propriétaires concernés. Elle doit s’articuler avec les documents d’urbanisme existants ou prévoir leur mise en compatibilité.

Expropriation indemnisation / obtenir une meilleure indemnité

Le principe fondamental de l’expropriation est que nul ne peut être contraint de céder sa propriété sans recevoir une « juste et préalable indemnité ». Cette indemnisation vise à couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation.

L’indemnité principale est déterminée en fonction de la valeur vénale du bien à la date de la décision de première instance, selon sa consistance à la date de l’ordonnance d’expropriation et son usage effectif à la date de référence (généralement un an avant l’ouverture de l’enquête publique).

La méthode d’évaluation par comparaison est la plus couramment utilisée. Elle consiste à comparer les biens présentant des caractéristiques proches du bien à évaluer et bénéficiant d’une situation géographique comparable. D’autres méthodes peuvent être employées selon les caractéristiques particulières des biens.

Pour obtenir une meilleure indemnisation, l’exproprié peut :

• Contester l’évaluation proposée par l’expropriant en apportant ses propres termes de comparaison.

• Solliciter des indemnités accessoires, notamment :
  • L’indemnité de remploi (généralement calculée forfaitairement).
  • En cas d’expropriation partielle, une indemnité pour dépréciation du surplus, quelle que soit la nature du bien exproprié.
  • Pour les commerçants évincés, une indemnité calculée d’après la valeur du fonds de commerce ou du droit au bail, ainsi que des indemnités pour trouble commercial, frais de déménagement et de réinstallation.

Demander, en cas d’expropriation partielle, une réquisition d’emprise totale si la partie restante n’est plus utilisable dans des conditions normales.

Le juge de l’expropriation est compétent pour fixer ces indemnités en cas de désaccord. La procédure judiciaire implique désormais une représentation obligatoire par avocat depuis le 1^er janvier 2020. Le commissaire du gouvernement (directeur des finances publiques ou son représentant) propose une évaluation motivée des indemnités et apporte des éléments d’information à la juridiction.

Expropriation abusive et contestations

Bien que l’expropriation soit strictement encadrée, certaines situations peuvent être contestées, notamment :

• Lorsque l’utilité publique n’est pas suffisamment établie ou que le bilan coûts-avantages est défavorable. Le juge administratif peut alors annuler la DUP pour excès de pouvoir dans le délai de recours de deux mois suivant sa publication.
• Quand les formalités substantielles n’ont pas été respectées, comme l’absence d’enquête publique ou des vices de procédure majeurs.
• Si le bien exproprié ne reçoit pas la destination prévue par l’arrêté de DUP ou cesse de recevoir cette destination dans un délai de cinq ans suivant l’ordonnance d’expropriation. Dans ce cas, les anciens propriétaires peuvent demander la rétrocession pendant un délai de trente ans, sauf si un nouvel arrêté de DUP est édicté.
• En cas d’annulation de la DUP ou de l’arrêté de cessibilité par le juge administratif, l’exproprié peut faire constater par le juge que l’ordonnance d’expropriation est dépourvue de base légale et demander son annulation dans les deux mois suivant la notification de la décision du juge administratif.

Les conséquences d’une expropriation irrégulière peuvent être la restitution du bien (si des motifs d’intérêt général ne s’y opposent pas) ou, à défaut, une indemnisation correspondant à la valeur du bien au jour de la décision constatant l’absence de restitution, sous déduction de l’indemnité de dépossession déjà perçue.

En conclusion, l’expropriation demeure une procédure d’exception qui permet de concilier les nécessités de l’intérêt général avec la protection du droit de propriété. Son caractère exorbitant du droit commun justifie un encadrement rigoureux et des garanties substantielles pour les propriétaires concernés, tant sur le plan procédural que sur celui de l’indemnisation.