NS Avocats Expropriation et utilité publique des baux commerciaux.

L’expropriation constitue une procédure exceptionnelle permettant à une autorité publique d’acquérir des biens immobiliers pour réaliser des projets d’intérêt général. Au cœur de ce mécanisme se trouve la Déclaration d’Utilité Publique (DUP), justifiée par la légitime l’atteinte portée au droit de propriété. Cet article explore les deux facettes essentielles de la DUP : sa contestation et sa mise en œuvre.

Contester une DUP

La contestation d’une Déclaration d’Utilité Publique représente un enjeu majeur pour les propriétaires concernés, qu’ils soient simples particuliers ou professionnels titulaires de locaux commerciaux, artisanaux ou industriels.

Le cadre juridique de la contestation

Le recours pour excès de pouvoir contre une DUP doit impérativement être exercé dans un délai de deux mois à compter de sa publication ou de son affichage. Ce délai est impératif et s’impose à tous les requérants potentiels, qu’ils soient propriétaires expropriés ou tiers intéressés. Passé ce délai, la déclaration devient définitive et ne peut plus être contestée directement devant le juge administratif.

Le juge administratif, lorsqu’il est amené à contrôler l’utilité publique d’un projet, applique la « théorie du bilan » développée par le Conseil d’État dans son arrêt « Ville nouvelle Est » du 28 mai 1971. Cette approche consiste à mettre en balance les avantages et les inconvénients de l’opération projetée.

Les motifs de contestation

Plusieurs moyens peuvent être invoqués pour contester la légalité d’une DUP :

• L’absence d’intérêt général : Le projet doit présenter un véritable intérêt général. Si celui-ci est insuffisant ou inexistant, la DUP peut être annulée. Le juge vérifie que le projet permet effectivement d’atteindre les finalités d’intérêt général expressément invoquées.
• Le bilan coûts-avantages défavorable : Le juge administratif analyse si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients d’ordre social ou économique apparaissent excessifs par rapport à l’intérêt du projet. Si ce bilan est négatif, la DUP peut être annulée.
• L’existence d’alternatives moins contraignantes : Si l’opération peut être réalisée dans des conditions équivalentes en utilisant des biens déjà détenus par l’expropriant, la DUP peut être remise en cause.
• Les vices de procédure : Des irrégularités dans la procédure d’enquête publique, l’insuffisance du dossier d’enquête ou le non-respect des formalités de publicité peuvent justifier l’annulation de la DUP.
• L’incompatibilité avec les documents d’urbanisme : En l’absence de mise en compatibilité des documents d’urbanisme (PLU, SCOT), la DUP peut être contestée.

Les effets de l’annulation

L’annulation de la DUP a des conséquences importantes sur la procédure d’expropriation :

• Si l’ordonnance d’expropriation n’a pas encore été rendue, le juge ne pourra plus prononcer le transfert de propriété.
• Si l’ordonnance a déjà été rendue mais qu’elle fait l’objet d’un pourvoi en cassation, et que la DUP est annulée par une décision définitive du juge administratif, l’ordonnance sera annulée par voie de conséquence.
• Lorsque l’ordonnance est devenue définitive, l’exproprié peut, dans les deux mois suivant la notification de la décision d’annulation de la DUP, saisir le juge pour faire constater que l’ordonnance est dépourvue de base légale et demander son annulation.

Cas particulier des locaux commerciaux

Pour les locataires commerciaux et propriétaires de murs commerciaux, la contestation revêt une dimension supplémentaire liée à la perte potentielle d’un fonds de commerce ou d’une clientèle établie. Dans ce cas, il est crucial de :

• Évaluer précisément la valeur du fonds de commerce et/ou des murs commerciaux
• Documenter l’impossibilité éventuelle de déplacer l’activité dans un autre lieu
• Contester le caractère équivalent des locaux proposés en remplacement
• Démontrer l’impact disproportionné de l’expropriation sur l’activité économique

Procéder à une DUP

La mise en œuvre d’une DUP requiert une préparation minutieuse et le respect scrupuleux d’un formalisme destiné à garantir les droits des propriétaires concernés.

Fondements juridiques et légitimité

L’expropriation constitue une dérogation exceptionnelle au droit de propriété, justifiée uniquement par l’intérêt général. Son cadre juridique s’ancre dans plusieurs textes fondamentaux :

• L’article 545 du Code civil qui stipule qu’une cession forcée de propriété n’est possible que « pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité » ;
• L’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;
• L’article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme.

Pour qu’une opération soit reconnue d’utilité publique, elle doit satisfaire à une triple exigence, à savoir :

• Présenter un intérêt général avéré ;
• Ne pas pouvoir être réalisée avec des biens déjà détenus par l’expropriant ;
• Offrir un bilan coûts-avantages favorable.

Phase administrative : préparation et enquête préalable

Préparation et constitution du dossier

L’expropriant doit constituer un dossier comprenant les éléments essentiels du projet : notice explicative justifiant l’opération, plan de situation et des travaux envisagés, caractéristiques principales des ouvrages, estimation financière, et pour les réserves foncières, le périmètre d’expropriation. Selon la nature du projet, des pièces complémentaires peuvent être requises (études d’impact environnemental, évaluations socio-économiques).

Enquête publique

Dirigée par un commissaire-enquêteur, cette consultation permet au public d’exprimer son avis sur le projet. L’arrêté préfectoral qui l’organise (durée minimale de 15 jours) précise l’objet et les dates de l’enquête, les modalités de consultation du dossier et de formulation des observations, ainsi que le lieu où siège le commissaire. Les projets à impact environnemental nécessitent une enquête spécifique selon les dispositions du code de l’environnement.

Décision et prononcé de la DUP

La DUP doit être prononcée dans l’année suivant la clôture de l’enquête (18 mois pour un décret en Conseil d’État). Selon l’ampleur du projet, elle émane du préfet, de plusieurs préfets conjointement, du ministre compétent ou du Conseil d’État. Elle fixe un délai d’expropriation (généralement 5 ans) et s’accompagne d’un document motivant l’utilité publique du projet.

Phase judiciaire et conséquences

La procédure se poursuit par un arrêté de cessibilité qui identifie précisément les biens concernés, suivi du transfert de propriété prononcé par le juge de l’expropriation. Cette ordonnance éteint tous les droits existants sur les biens, y compris les baux commerciaux. En l’absence d’accord amiable sur l’indemnisation, le juge fixe les montants après visite des lieux et procédure contradictoire.

Pour les locaux commerciaux, l’extinction du bail donne droit à une indemnisation intégrale du préjudice direct. Si le fonds de commerce ne peut être déplacé, l’indemnité couvre la valeur des éléments perdus. Dans le cas contraire, l’expropriant peut proposer un local équivalent ou compenser les frais de déplacement.